JAKARTA – Tanpa terasa, sudah 21 tahun masyarakat Indonesia menikmati pesta demokrasi untuk memilih pemimpin secara langsung. Tahun 2005 bisa disebut sebagai tonggak bersejarah ketika untuk pertama kali masyarakat bisa memilih kepala daerah masing-masing secara langsung. Ya, setelah tahun 2004 rakyat memilih presiden dan wakil presiden secara langsung, di tahun berikutnya publik bisa memilih langsung dalam pelaksanaan pemilihan kepala daerah (pilkada) yang sebelumnya dilakukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) baik tingkat I maupun II.
Seperti kita ketahui, sejak Orde Lama hingga Orde Baru, pilkada dilakukan melalui pemerintah pusat yang diwakili Menteri Dalam Negeri. Namun ketika Orde Lama, pemilihan semacam ini tidak berlangsung lama, karena rezim keburu dilengserkan. Justru pada Orde Baru, pilkada melalui DPRD berjalan dan terlihat ada upaya pemusatan kekuasaan.
Muhtar Haboddin, dalam buku berjudul “Dinamika Pilkada dan Demokrasi Lokal di Indonesia” mengungkapkan, kepala daerah pada zaman Orde Baru didominasi militer dibanding kalangan profesional. Pemerintah pusat sangat menentukan siapa saja yang bisa menjadi kepala daerah. Meski pemilihannya melalui DPRD, tapi intervensi dari pemerintah pusat kentara melalui perwakilan Golkar dan militer di tiap parlemen daerah.
Menurut Muhtar, bagi rezim politik otoriter, pelaksanaan pemilu hanya untuk mendapatkan simpati masyarakat ataupun lawan politik. Mereka ingin menunjukkan, kepemimpinan saat itu sudah demokratis karena rutin melaksanakan pemilu. Cara berpikir semacam ini biasa ditemukan di sebagian Amerika Latin dan sebagian negara Asia Tenggara. “Rezim politik mencoba mengkapitalisasi pemilu demi memperoleh legitimasi politik dari masyarakat. Politisasi pemilu ini berujung pada pendangkalan pemaknaan demokrasi prosedural,” tuturnya.
Mekanisme Pilkada DPRD ini tumbang setelah Reformasi 1998. Tepatnya pada 2005, pilkada secara langsung oleh masyarakat mulai diterapkan. Sayangnya, Pilkada DPRD bak tokoh fiktif dari Skotlandia, yakni Highlander yang merupakan ksatria dengan kehidupan abadi. Ya, seperti halnya Highlander, ide Pilkada DPRD tetap abadi meski rezim penguasa di Indonesia silih berganti.
Pada 2014, enam partai politik yang tergabung dalam Koalisi Merah Putih, yakni Golkar, PKS, PAN, PPP, dan Gerindra menginginkan mekanisme pilkada kembali melalui DPRD. Hal ini berusaha diwujudkan saat pembahasan dan pengambilan keputusan revisi UU Pilkada dalam rapat paripurna. Hanya PDI Perjuangan, PKB, dan Hanura yang mempertahankan pilkada dipilih langsung oleh rakyat. Sementara suara Partai Demokrat terpecah, meski sebagian besar tetap ingin pilkada di tangan rakyat.
Rapat pengesahan berlangsung alot hingga diputuskan untuk pengambilan suara. Koalisi Merah Putih yang saat Pilpres 2014 mendukung pasangan Prabowo Subianto dan Hatta Radjasa pun unggul dengan 226 suara sehingga diputuskan pilkada kembali melalui DPRD. Prabowo di tempat terpisah mengapresiasi hal ini.
Namun, semua tidak berlangsung lama. Presiden Susilo Bambang Yudhoyono segera mengeluarkan dua Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perppu) seiring dengan masifnya aksi penolakan dan unjuk rasa masyarakat. Pertama, Perppu Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Wali Kota. Perppu ini mencabut UU Nomor 22 Tahun 2014 yang mengatur pemilihan kepala daerah oleh DPRD. Kedua, Perppu Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan atas UU Nomor 24 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah. Perppu ini menghapus tugas dan wewenang DPRD untuk memilih kepala daerah.
Sebelas tahun berselang, tepatnya tahun 2025, ide Pilkada DPRD kembali muncul. Anggaran besar dalam penyelenggaraan dan ongkos politik yang terus membengkak menjadi alasan partai politik. Sekjen Partai Gerindra, Sugiono, mengungkapkan bila dana hibah dari APBD untuk pelaksanaan pilkada 2015 mencapai hampir Rp7 triliun. Bahkan pada 2024, anggaran pilkada melonjak drastis hingga lebih dari Rp37 triliun.
“Itu merupakan jumlah yang bisa digunakan untuk hal-hal lain yang sifatnya lebih produktif, upaya-upaya peningkatan kesejahteraan dan ekonomi rakyat. Saya kira ini adalah sesuatu yang perlu kita pertimbangkan,” kilahnya.
Biaya politik yang tinggi juga diklaim bisa menyulitkan kandidat yang kompeten maju dalam pencalonan karena finansial. Karena itu, dengan pertimbangan efisiensi, baik proses, mekanisme, dan anggaran, Partai Gerindra mendukung rencana untuk melaksanakan pilkada lewat DPRD. Dukungan juga dilontarkan partai politik lain seperti Partai Golkar, Partai NasDem, Partai Kebangkitan Bangsa, hingga Partai Amanat Nasional.
Pilkada DPRD, Mundur untuk Melompat ke Depan
Lantas, apakah Pilkada DPRD merupakan ‘barang haram’ yang harus ditolak? Rektor Universitas Indo Global Mandiri, Marzuki Alie mengakui, pilkada selalu menjadi perdebatan publik, apakah sebaiknya dipilih langsung oleh rakyat atau melalui DPRD. Perdebatan ini kerap diposisikan secara hitam-putih, seolah pemilihan langsung identik dengan demokrasi, sementara pemilihan melalui DPRD dianggap sebagai kemunduran. Padahal, jika ditelaah secara konstitusional dan empiris, persoalannya jauh lebih kompleks.
Dari sisi konstitusi, baik langsung maupun melalui DPRD sama-sama konstitusional. Konstitusi tidak secara eksplisit mewajibkan kepala daerah dipilih langsung oleh rakyat. Rakyat dapat menggunakan kedaulatannya secara langsung, atau melalui mekanisme perwakilan dengan memilih anggota DPRD yang kemudian diberi mandat untuk memilih kepala daerah. Keduanya sah dan tidak bertentangan dengan prinsip negara demokrasi.
“Dengan demikian, pilihan atas model pilkada merupakan kebijakan hukum terbuka pembentuk undang-undang, yang dapat disesuaikan dengan kebutuhan demokrasi, efektivitas pemerintahan daerah, serta kondisi sosial-politik nasional,” ujar Marzuki.
Menurutnya, persoalan berikutnya bukan pada sah atau tidaknya, demokratis atau tidaknya, melainkan pada efektivitas, biaya politik, dan dampaknya terhadap tata kelola pemerintahan serta kesejahteraan rakyat. Sebab, realitas di lapangan menunjukkan bahwa pilkada langsung melibatkan banyak kepentingan dan biaya yang sangat besar.
Ketua DPR Periode 2009-2014 ini menilai, dengan biaya politik yang sedemikian besar, hampir mustahil kepala daerah dapat bekerja secara jujur dan amanah tanpa tekanan balas budi. Sementara bagi rakyat, sebagian besar hanya harapan yang terus berulang dan tidak pernah terwujud dari satu periode ke periode berikutnya. Kondisi ini melahirkan pesimisme publik. Relasi rakyat dan pemimpin pun menjadi tidak sehat: ketika berkuasa, pemimpin memeras rakyat; setelahnya, rakyat merasa berhak memeras pemimpinnya.
Berangkat dari realitas tersebut, lanjut Marzuki, mempertahankan pilkada langsung semata-mata atas nama demokrasi dan amanat reformasi patut dipertanyakan. Meningkatkan kesejahteraan dan mencerdaskan masyarakat membutuhkan waktu panjang. Selama rakyat masih miskin dan belum cukup terdidik, pemilu yang berkualitas akan sulit terwujud. Memaksakan pilkada langsung dalam kondisi ini ibarat menegakkan benang basah.
Sementara pilkada melalui DPRD menawarkan alternatif. Dugaan politik uang memang tetap ada, tetapi melibatkan jumlah orang yang jauh lebih sedikit, sehingga lebih mudah diawasi. Seluruh anggota DPRD dapat diawasi secara ketat, komunikasi dapat dibatasi, dan pertemuan-pertemuan informal bisa dikontrol. Kepentingan elite partai memang tidak terelakkan, tetapi dalam batas tertentu masih lebih terkendali.
Selain itu, keselarasan politik antara kepala daerah dan pemerintah pusat berpotensi memperlancar jalannya pemerintahan. Kita pernah mengalami situasi di mana kepala daerah menolak menjalankan kebijakan presiden semata karena perbedaan partai, dengan alasan tunduk pada perintah partai politiknya.
“Jika harus memilih, saya berpendapat bahwa Indonesia perlu mempertimbangkan kembali pemilihan kepala daerah melalui DPRD, sambil secara serius meningkatkan kualitas pendidikan dan kesejahteraan masyarakat. Bukan tidak mungkin, pada saat rakyat sudah lebih sejahtera dan cerdas, kita dapat kembali ke pemilihan langsung dengan kualitas demokrasi yang jauh lebih baik. Mundur selangkah bukan berarti anti-demokrasi. Justru bisa menjadi strategi untuk melompat lebih jauh ke depan,” terang Marzuki.
Pilkada Campuran, Solusi Moderat Mengatasi Perdebatan
Mantan Ketua Mahkamah Konstitusi (MK), Mahfud MD menegaskan, masyarakat tidak menghendaki kepala daerah dipilih lewat DPRD karena berpotensi jadi langkah mundur demokrasi. Menurutnya, ide ini kembali muncul terkati dengan Putusan MK yang memisahkan pemilu nasional dan lokal dengan jeda 2,5 tahun. “Kalau Putusan MK ini dibongkar, bisakah sekarang kembali saja tidak usah pilkada langsung? Kita tidak menginginkan itu terjadi. Mungkin itu akan terjadi. Mungkin itu akan terjadi kemunduran berdemokrasi,” tuturnya.
Dia mengakui, Pilkada DPRD sebenarnya tidak bertentangan dengan konstitusi. Sebab, Putusan MK hanya mengatur pemisahan waktu pemilu nasional dan lokal, bukan metode pemilihannya. Soal dipilih langsung atau lewat DPRD, sepenuhnya menjadi keputusan politik pembentuk undang-undang.
Namun, pilihan politik itu bisa memicu dinamika serius jika elite tidak cukup dewasa dalam menyikapinya. Perdebatan soal langsung atau tidak langsung dinilai bukan perkara teknis semata, melainkan menyangkut arah demokrasi. Karena itu, langkah paling realistis saat ini adalah segera memulai pembahasan revisi Undang-Undang Pemilu dan Pilkada. “Proses revisi perlu dipercepat agar diskursus soal sistem pemilihan kepala daerah punya ruang dan waktu yang cukup matang. Sehingga nanti pada saat pembahasan kita semua sudah siap,” tegas Mahfud.
Di sisi lain, pengamat politik Citra Institute, Yusak Farchan, menilai bila penerapan model pilkada campuran bisa menjadi jalan tengah atau solusi kompromi terhadap perdebatan antara pilkada langsung atau melalui DPRD.
Dia mengungkapkan, semangat perubahan model pilkada sejatinya bertujuan untuk memastikan pembangunan di berbagai daerah dapat berjalan selaras dengan visi pembangunan nasional yang diusung pemerintah pusat.
Namun, perubahan sistem pilkada ke depan harus tetap mengedepankan prinsip kedaulatan rakyat sebagai fondasi utama negara demokrasi. “Jika pemerintah dan DPR sebagai pembentuk undang-undang nekat mengangkangi hak-hak politik rakyat, maka potensi terjadinya instabilitas politik akan sangat terbuka,” kata Yusak.
Karena itu, pemerintah dan DPR harus menyikapi polemik terkait pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota oleh DPRD secara arif dan bijaksana. Menurut dia, yang dibutuhkan saat ini adalah formulasi yang mampu menjembatani kepentingan pemerintah, elite partai politik, serta aspirasi rakyat. “Nah, untuk menjembatani keinginan pemerintah, elite partai, dan rakyat, maka perlu dipertimbangkan sebuah opsi yang moderat,” sambung Yusak.
Dia mengatakan, penerapan model pilkada campuran di mana pemilihan kepala daerah di tingkat kabupaten/kota tetap dilakukan secara langsung oleh rakyat, sementara tingkat provinsi atau pemilihan gubernur dapat dilakukan melalui DPRD atau melibatkan pemerintah pusat bisa menjadi opsi moderat.
Melalui model pilkada campuran, lanjut Yusak, keselarasan pembangunan nasional dan daerah dapat terwujud tanpa mengorbankan prinsip kedaulatan rakyat. “Opsi ini bisa menjadi jalan tengah untuk menghindari kebuntuan politik sekaligus mencegah potensi gejolak di masyarakat,” imbuhnya.
